检察机关实质性化解行政争议问题研究
张爱国 张世涛 梁紫艳
摘要：检察机关参与行政争议实质性化解是适应新时代的需要，对落实以人民为中心的思想、解决程序空转、实现行政诉讼法目的、维护人民群众的合法利益具有积极意义。自开展行政争议实质性化解专项活动以来，行政争议化解工作取得了一定成效，但仍存在诸多问题，基层院作用尚未充分发挥，工作机制不健全，办案人员存在畏难情绪、不能准确争议化解的度，业务能力有限等问题，应在把握好行政检察权边界的前提下，进一步开展行政争议实质性化解工作，通过解决一批行政诉讼中“程序空转”的突出问题和人民群众的操心事、烦心事、揪心事，让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献行政检察力量。
关键词：程序空转 行政争议 实质性化解
检察机关把化解行政争议作为行政检察“保护权利”和“监督权力”的结合点和落脚点，着力破解“程序空转”“案结事不了”的难题，解决一批人民群众“急难愁盼”的身边事。最高人民检察院从2019年11月组织开展“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，到2021年坚持把这项工作作为“我为群众办实事”实践活动的重要内容，持续深入开展。2021年6月，中共中央印发的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求检察机关立足本职，全面深入开展行政检察监督工作，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。”可见，行政争议实质性化解将越来越发挥着定纷止争的重要作用。检察机关以深化行政争议实质性化解工作为抓手，全面充分发挥行政检察监督职能，为百姓求公道、为社会消戾气，努力维护人民群众合法权益和社会稳定。但是在开展此项工作的同时，也存在不少问题，本文结合检察机关主要是基层检察院开展行政争议实质性化解工作实际，从行政争议实质性化解的概念及意义、工作现状、存在问题及对策建议谈一些浅显的看法，助力行政检察争议化解工作更好的开展。
一、行政争议实质性化解的概念及意义
（一）行政争议及实质性化解的含义
行政争议又称行政纠纷，是指国家行政机关在行政管理活动中，与行政相对人及厉害关系人之间产生的争议。通俗的讲，就是政府及其部门作出的涉及某个或某些公民、法人的行政处理决定、行政处罚决定、行政征收决定、行政赔偿决定、行政补偿决定等各种具体行政行为（不包括针对不特定人的抽象行政行为），所针对的被管理者不满意，与管理者发生争执，这种争执就是行政争议。行政争议实质性化解，是指通过不同手段使行政争议得到彻底、有效、妥善解决。从检察机关履行行政检察监督职能的角度看，所谓“实质性”化解，从实体上主要体现为通过提出抗诉、再审检察建议、检察建议和促成和解、公开听证、心理疏导、司法救助等方式，使行政实体法律关系得到实质性处理；程序上主要体现为检察机关提出监督纠正意见，作出不支持监督申请决定终结审查后，当事人不再申请启动新的法律程序。综上，本人认为实质性解决行政争议包括两方面的含义：一是当事人行为上的罢访息诉，二是当事人心理的主观信服。当事人行为上的罢访息诉即当事人在得知判决或裁定结果后，没有再进行上访或上诉，不再寻找其他的方式或路径企图维护自己的权益，意味着不管是诉讼程序还是其他维权方式都没有再启动，彻底终结。
（二）行政争议实质性化解的意义
1.行政争议实质性化解是新时代检察工作的必然要求。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有新期待，行政争议实质性化解就是适应新时代人民群众对法治迫切需要的体现。行政争议实质性化解的重要目标是促进案结事了政和，通过寻找双方的利益平衡点缓解当事人双方的紧张关系和对抗情绪，引导当事人理性平和通过协商解决争议，立足解决真问题，问题真解决，将心比心解忧纾困，把解决群众“急难愁盼”纳入重点工作，做到真正保护人民群众合法权益，做实行政检察，积极回应人民群众新需求。
2.行政争议实质性化解是贯彻落实以人民为中心理念的体现。党绝对领导下的检察监督工作必然要始终坚持以人民为中心的发展思想与价值立场，当然要求行政争议实质性化解把维护好人民群众的利益贯穿于办案的全过程。行政争议实质性化解就是紧盯当事人无法进行有效救济、合理诉求得不到重视和满足等问题，坚持法治思维和法治方式，践行新时代“枫桥经验”，化解社会矛盾，积极回应人民群众的日益增长的需求，真正让人民群众从诉累中、怨气中解放出来。
3.行政争议实质性化解是检察机关落实行政诉讼法立法目的重要体现。《中华人民共和国行政诉讼法》第1条开宗明义就把“解决行政争议”规定为其立法目的，体现了通过强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图，意味着争议化解是行政诉讼的价值追求和任务目标。检察机关是法律监督机关，《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。因此检察机关开展行政争议实质性化解工作保证和落实了行政诉讼法的立法目的。
4.行政争议实质性化解是检察机关解决程序空转问题的重要抓手。据统计，人民法院审理的行政案件中，相当一部分案件是以驳回起诉，不予受理等方式结案，这就意味着这部分案件背后的行政争议法院不予实质性处理，作出实体裁判，定分止争，此种处理按照法律规定并没有错误，但是行政争议并未解决，官民矛盾仍然存在，案件虽然进了法院但只是不解决纷争的程序空转，案结事未了，纠纷依然在。案件到检察机关的监督环节后，如果检察机关仍然机械办案，作出不支持监督的决定，此时检察机关的法律监督就又是一次程序空转，人民群众的“天大的事”不但没有解决，反而会更加产生对抗情绪，所以实质性化解行政争议是实现案结事了政和，解决程序空转问题的重要抓手。
二、行政争议实质性化解工作的现状--以S市检察院为例
2019年，最高人民检察院印发《全国检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动实施方案》后，A省人民检察院结合本身实际情况，制定了《全省检察机关“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动实施方案》后，省市县三级检察院积极开展行政争议实质性化解工作。目前为止，S市检察机关共化解行政争议案件共34件，化解行政诉讼裁判结果监督案2件,取得了一定的成效。主要做法是：一是逐案评估，全面调查。积极排查在办理行政案件中是否有实质性化解的可能，对有实质化解可能的，努力做到应化解尽化解。在调查核实，分清是非的基础上，根据每个案件的实际情况，发现争议化解的突破口，既尊重行政权依法行使，恪守权力边界，又妥善处理争议问题，努力实现精准化解。二是注重沟通，释法说理。积极主动与法院、行政机关沟通交流，听取意见和建议，调动法院、行政机关积极性，促使行政机关成为共同促调、化解争议的协作者，努力实现多方共赢。加大释法说理力度，与当事人面对面交流，做好预案，把释法说理贯穿办案全过程。承办人站在当事人的角度，坦诚交流，以理性、平和、公正的姿态做好双方沟通，化解争议，消弭对抗，增进信任。三是搭建平台，公开听证。通过组织召开行政争议实质性化解公开听证会，搭建交流平台，利用听证方式，让当事人把事实说清楚，让听证员把道理讲明白，由检察官把法律讲透彻，以看得见、听得懂的方式既解“法解”、又解“心结”。四是领导包案，建立机制。落实领导包案制度，制定化解方案，注重发挥领导办案的“头雁效应”。分管检察长在化解行政争议作为关键节点，充分发挥主体责任作用，同时强化办案检察官主体责任，明确承办检察官做好实质性争议化解作为办案的首要责任，包案领导既当案件“指挥员”，又当“战斗员”。在机制建设方面，与公安、司法、自然资源等行政部门多次座谈交流，建立协作机制，为开展行政争议化解工作提供制度依据。
我们也清楚地看到，检察机关开展行政争议实质性化解工作还处于起步、摸索阶段。根据S市化解案件情况，已化解的行政争议多为劝解当事人服判息诉或服从行政决定，真正为人民群众解决实际困难的较少，以抗诉或再审检察建议监督促调和司法救助方式化解争议的案件很少，在化解工作的过程中，存在化解规模偏小，案件线索少，化解方式运用不足，化解质效不明显等问题。
一、行政争议化解中存在的问题
检察工作中，行政检察是短板中的短板，弱项中的弱项，而行政争议实质性化解是行政检察的核心职能，必须增强做好行政争议化解工作的检察自觉。但是，从实践来看，仍存在制约争议化解的瓶颈问题，在基层院尤为突出。
（一）案源短缺，基层检察院作用没有充分发挥。因法院审级及诉讼监督体制设置，行政生效裁判监督案件呈“倒三角”态势，生效裁判监督案件多由省、市级院受理，基层检察院很少受理生效裁判监督案件，再加上基层法院一审普通行政案件的集中管辖，非集中管辖法院所在地基层检察院没有生效裁判监督案件和审判活动违法监督案件，行政非诉执行案件虽然没有实行集中管辖，但由于法院受理普遍也不多，基层检察院办理的行政非诉执行案件也不多，因此，基层检察院行政检察普遍存在行政检察无抓手，作用发挥难的问题。就目前开展工作情况来看，因争议化解案件线索案源少，部分基层院基本不参与化解工作，基层检察院的作用没有得到充分发挥。
（二）行政机关参与化解工作积极性较低。在实际工作中，行政争议化解工作主要由检察机关办理，行政机关积极性不高，且属于被动式参与。行政机关对检察机关行的行政争议职能了解不多，也不理解，认为检察机关介入会有“麻烦”，实际工作中配合度不够，甚至存在消极甚至抵触现象。但是行政机关又是争议的一方当事人，全程参与争议的发生、处理等全过程，全面了解争议的情况。化解工作涉及方方面面，案件的信息来源、进展、行政机关的意见和建议等都需要及时与行政机关沟通衔接，且行政机关专业性强，检察机关要学习掌握相关专业知识，加强与行政机关合作配合，获取行政机关的有力支持，是做好争议化解工作的重要环节。
（三）工作机制不健全，介入依据不充分。行政检察促进行政争议实质性化解应以行政诉讼监督为立足点，当前，没有法律规定检察机关在审判阶段和复议阶段可以参与到法院和复议机关办理的案件中去，因此检察机关介入法院正在审判和行政机关复议阶段正在理的案件，没有明确的依据，最高人民检察院也没有统一部署和安排，处于“名不正，言不顺”的状态，检察权与审判权、行政权是有明确界限的，个别检察院在开展工作中，也并未注意到与这个问题，在化解过程中，在未建立有效衔接机制的情形下，直接介入行政争议实质性化解，不免让人诟病，影响争议化解工作的顺利开展和质效。
（四）化解的度难以把握，存在不敢化解的心理。目前，对于某些利益关系复杂的行政争议案件，特别需要行政机关作出一定妥协，例如拆迁纠纷案件，相对人大多为“钉子户”、信访户等，化解中，需要行政机关按照相关规定，给予一定补偿。但政府的让步必须在法律和政策的范围内进行，而不是无原则的退让，如何才能合法合理合情化解行政争议，化解后风险的预判和评估，这让检察办案人员不无担忧，产生畏惧心理。
（五）行政办案人员化解能力不足，存在不会化解的问题。当前，行政争议实质性化解作为行政检察的重要职能尚在起步阶段，而行政争议化解专业性强，要求高，对于有些检察办案人员而言，还存在要不要办、会不会办的困顿之中，从事行政检察工作的大都是新进人员，业务不熟，面对复杂的行政争议案件，既要监督法院，又要监督行政机关，还要解决申请人的问题，出现畏难情绪，不知道如何开展化解工作，哪些案件适宜化解，找不到工作的切入点和方式方法等。
四、行政争议化解问题的对策
当前，充分发挥行政检察监督职能，积极促进行政争议实质性化解，做到案结事了，真正满足人民群众合理诉求，是做好行政检察工作的关键。
（一）充分发挥基层院作用，破解案源不足的问题。行政争议发生在基层，基层检察院参与必不可少，作用也不可小觑，对于没有诉讼监督案件的基层院而言，上级检察院通过成立联合办案组，交办、转办等办案形式，让基层检察院参与到上级院行政争议化解中来，充分发挥基层院行政检察在化解争议中职能作用。基层检察院可以参与诉前、诉中行政争议化解，发挥行政检察职能作用，同时，由于诉前复议阶段并没有实行集中管辖，非集中管辖法院所在地检察院可以参与当地复议机关行政争议化解，克服法院集中管辖带来的不利影响，拓宽案件来源，发挥行政检察在化解争议中的作用。
（二）加强横向配合，凝聚化解合力。检察机关开展行政争议实质性化解工作，离不开行政机关的支持和配合，因此必须打破“非此即彼”的理念思维，加强与行政机关的沟通协调，讲明检察机关的初衷和本意，争取行政机关的理解和支持。通过建立健全联席会议制度，就办理争议化解案件可随时协商处理；搭建信息共享平台，对存在的问题和困难，及时沟通交流；建立重点案件化解机制，对诉讼、复议过程中出现的行政纠纷案件，通过介入促成矛盾化解。在化解过程中，如果发现行政行为违法或者相关工作制度、管理方法不当的，就可以向其发出检察建议，促进行政机关及时改进工作，激发行政机关合作的动力，促进法行政，达到双赢多赢共赢的效果。
（三）建立健全工作机制,明确参与化解争议依据。在目前检察机关没有明确的法律依据介入法院、行政机关办案的前提下，主动加强与法院、行政部门沟通协调，推动构建长效机制，形成工作合力，为探索复议阶段和诉中阶段介入行政争议化解提供制度依据。进一步就促进行政争议实质性化解与法院、行政机关进行沟通交流，争取在检察机关行政检察监督权力探索问题上达成共识，联合制定关于共同促进行政争议化解的意向性文件，从原则、范围、程序、工作范围等方面细化职责，确保行政检察监督与其他争议解决制度的配合衔接，为依法高效解决行政争议提供制度保障。目前，部分检察院已经在介入机制上开始了有益的尝试，如S市与公安、自然资源、司法等签订了加强合作的意见、办法等，在逐步完善基础保障措施建设，为合力解决行政争议奠定基础。
（四）立足检察监督职能，把握好行政检察权边界。检察机关介入行政争议促进矛盾化解，要妥善处理好检察权与行政权的关系，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，运用柔性的方式参与纠纷化解，避免造成对行政管理的不当干预，避免产生违法、与相关单位产生矛盾或出现负面影响。检察办案人员在化解争议的过程中首先要注意的是要对自己进行准确的定位，其对双方只是进行居中协商和调解，扮演的角色是调解员，对于双方和解协议内容，让步的程度等仅仅是提出法律意见，具体政策等规定则由行政机关来把握，在这种定位下开展化解工作，就会打消化解工作的顾虑。
（五）加强业务学习培训，开展争议化解工作。加大学习力度，除学习高检院关于行政争议化解方面的领导讲话、实施方案、典型案例、问题解答等，充分利用检答网，借鉴先进省院经验，积极参加上级院组织的各类培训会，熟练掌握争议化解案件范围、标准和技巧外，办案人员还要在详细了解案情，吃透案情的基础上，分析化解的可行性和必要性，制定争议化解工作方案，从案情实际出发，梳理存在问题，围绕双方诉求，找到问题症结，针对争议焦点，研判制定措施，稳步有序推进化解工作。
